Im Einzelnen

I. Auf Kernaufgaben der Arbeitslosenversicherung konzentrieren

Aufgabe einer Sozialversicherung ist es, zentrale Risiken abzusichern und die Mittel hierzu durch Beiträge aufzubringen. Die Arbeitslosenversicherung deckt das Risiko Arbeitslosigkeit ab. Zu ihren Kernaufgaben gehört daher Versicherungsleistungen, z. B. das Arbeitslosengeld oder Kurzarbeitergeld, auszuzahlen, den Versicherungsfall Arbeitslosigkeit zu beenden, zu verkürzen oder zu reduzieren. Zu diesem Zweck kann sie in engen Grenzen auch präventiv tätig werden.

 1. Geldleistungen auszahlen: Leistungen der Arbeitslosenversicherung müssen grundsätzlich immer Beitragszahlungen gegenüberstehen. Eine Kernaufgabe der Arbeitslosenversicherung ist, die Versicherungsleistung Arbeitslosengeld auszuzahlen, wenn der Versicherungsfall Arbeitslosigkeit eintritt. Die Bezugsdauer sollte einheitlich auf zwölf Monate festgelegt werden. Wissenschaftliche Studien^[1] für Deutschland belegen, dass längere Bezugsdauern beim Arbeitslosengeld die Beschäftigungschancen verschlechtern und Anstrengungen zur Jobsuche reduzieren. Es ist auch nicht Aufgabe einer Risikoversicherung, bei der Dauer oder Höhe des Arbeitslosengeldes Lebensleistung zu berücksichtigen.

Kurzarbeitergeld muss weiterhin ausschließlich für vorübergehende konjunkturelle Herausforderungen eingesetzt und auf zwölf Monate beschränkt werden. Kurzarbeit ist kein geeignetes Instrument für strukturelle Herausforderungen. In diesem Fall bindet sie Arbeitskräfte an ihren – ggf. nicht mehr oder nicht mehr in allen Bereichen wettbewerbsfähigen – Arbeitgeber, die dringend in anderen Betrieben benötigt werden. Damit werden auf Kosten der Arbeitslosenversicherung strukturell notwendige Veränderungen verlangsamt. Kurzarbeit ist nicht günstiger als Arbeitslosigkeit. Für die Arbeitslosenversicherung bedeutet die falsche Nutzung von Kurzarbeit erhebliche Mehrkosten: Sie zahlt Kurzarbeitergeld und möglicherweise im Anschluss Arbeitslosengeld.

2. In Arbeit vermitteln und Arbeitslosigkeit vermeiden

• Es ist Aufgabe einer Arbeitslosenversicherung Arbeitslosigkeit so kurz wie möglich zu halten oder gar nicht erst eintreten zu lassen. Oberste Priorität muss daher haben, Leistungsbeziehende in Arbeit zu vermitteln und zu aktivieren. Zentral ist, den Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf dem Ausbildungs- und Arbeitsmarkt herzustellen, also Ausbildungs- und Arbeitsuchende und Stellen zusammenzubringen. Marktausgleich ist Kerngeschäft der BA. Alle Aufgaben sowohl des Arbeitgeberservice als auch der Organisationseinheiten im arbeitnehmerorientierten Bereich müssen auf dieses Ziel ausgerichtet sein bzw. auf diesen gesetzlichen Auftrag beschränkt werden. Das bedeutet auch, dass die aktive Arbeitsförderung zum Ziel haben muss, Arbeitslosigkeit zu reduzieren, zu verkürzen und zu beenden. Sie muss den Kompetenzen und der Berufserfahrung des Arbeitssuchenden oder Arbeitslosen entsprechend passgenau und so arbeitsmarktnah wie möglich erfolgen. Maßnahmen bei einem Träger sollten nur dann erfolgen, wenn andere betriebliche oder betriebsnahe Förderinstrumente (noch) nicht infrage kommen. Die Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit muss immer dem Ziel dienen, in Arbeit zu integrieren und Arbeitslosigkeit zu verkürzen. Dies schließt die Vermeidung von Langzeitarbeitslosigkeit und eine individuelle Potenzialanalyse ein. Qualifizierung ist dann sinnvoll, wenn nur damit eine langfristige und nachhaltige Beschäftigung erreicht werden kann. Qualifizierung ist kein Allheilmittel und reiner Selbstzweck. Vielmehr ist entscheidend, dass die angestrebte Qualifizierung den Anforderungen und Bedürfnissen des Arbeitsmarktes und der Eignung und den Fähigkeiten der arbeitslosen Person entspricht. Ziel sollte es sein, die Qualifikation so arbeitsmarktnah wie möglich, idealerweise berufsbegleitend beim Arbeitgeber zu gestalten, um die Chancen auf eine nachhaltige Integration zu maximieren. Beschäftigungsfähigkeit allgemein zu verbessern – ohne das Ziel, in Arbeit zu integrieren – ist nicht Aufgabe der Arbeitslosenversicherung. Deswegen kann z. B. auch eine Bildungszeit, mit der Weiterbildung unabhängig vom Arbeitsmarktbedarf gefördert werden soll, nicht Aufgabe der Arbeitslosenversicherung sein.
• Es ist sinnvoll, dass eine Arbeitslosenversicherung auch Arbeitslosigkeit vermeiden Ziel ist, den Versicherungsfall Arbeitslosigkeit möglichst nicht eintreten zu lassen. Immer dann, wenn Arbeitslosigkeit konkret droht, ist es daher gerechtfertigt, dass die Arbeitslosenversicherung handeln kann. Sie kann sich daher auch an der Qualifizierung von Beschäftigten finanziell beteiligen. Die inhaltliche und finanzielle Hauptverantwortung für die Qualifizierung liegt jedoch bei den Unternehmen. Eine Beteiligung der Arbeitslosenversicherung muss zusätzliche Qualifizierung erreichen und nicht Kosten von den Unternehmen auf die Kasse der Beitragszahlenden zur Arbeitslosenversicherung verlagern. Die Beratung von Beschäftigten durch die Arbeitslosenversicherung ist nur in engen Grenzen sinnvoll und mit dem konkreten Ziel, Arbeitslosigkeit zu vermeiden. Unternehmensberatung oder allgemeine Lebens- oder Orientierungsberatung losgelöst vom Fall drohender Arbeitslosigkeit ist nicht vom Zweck einer Arbeitslosenversicherung gedeckt.
• Zu den Aufgaben der Arbeitslosenversicherung gehört entsprechend den bisherigen Ausführungen, jungen Menschen, die sich nicht selbst helfen können, beim Einstieg ins Berufsleben zu unterstützen. Auch wenn junge Menschen in der Regel keine Beiträge zur Arbeitslosenversicherung gezahlt haben, ist es noch vom Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt, diese Aufgabe der Arbeitslosenversicherung zuzuweisen. Im gewissen Maße kann das Prinzip des versicherungsrechtlichen Risikoausgleichs sozial modifiziert werden.^[2] Ziel ist bei den jungen Menschen, Arbeitslosigkeit und verlorene Erwerbsbiografien zu vermeiden. Menschen mit abgeschlossener Berufsausbildung haben erheblich bessere Chancen in Arbeit zu bleiben, aufzusteigen und bei Arbeitslosigkeit wieder in Beschäftigung zu gelangen als Menschen ohne abgeschlossene Berufsausbildung.^[3] Es ist im Interesse der Beitragszahler, dass junge Menschen ihre Kompetenzen entfalten und Unterstützung für ein eigenständiges Leben auf Grundlage einer soliden Ausbildung erhalten. Konsequenterweise müssen junge Menschen daher alle in die Arbeitslosenversicherung einbezogen werden. Sie den Jobcentern zuzuordnen, nur weil ihre Eltern Grundsicherungsleistungen beziehen, ist systematisch falsch.
• Nichtleistungsempfänger, d. h. Menschen ohne Anspruch auf Arbeitslosengeld, darf die Arbeitslosenversicherung nur mit dem Ziel des Marktausgleichs und damit engem Fokus auf Integration in Beschäftigung unterstützen.
• Gründungen und Unternehmergeist zu fördern ist wichtig. Allerdings ist dies grundsätzlich nicht Aufgabe der Arbeitslosenversicherung. Sie ist allenfalls vertretbar, sofern noch eine Verknüpfung zur Arbeitslosenversicherung in Form von nicht unerheblichen Restansprüchen auf Arbeitslosengeld besteht. Nicht tragfähige Geschäftsmodelle dürfen nicht durch die Arbeitslosenversicherung gefördert werden.

3. Im Strukturwandel gezielte Unterstützung bieten: Strukturwandel ist keine Steuerungsaufgabe der Arbeitslosenversicherung. Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen dürfen notwendige Veränderungen im Strukturwandel nicht hinauszögern oder verhindern. Das ist weder für die betroffenen Menschen noch gesamtwirtschaftlich sinnvoll. Die Arbeitsagenturen sollen im engen Austausch mit den Akteuren vor Ort den Strukturwandel unterstützen, indem sie sich aktiv durch Vermittlung – idealerweise von einem Job in einen neuen Job – einbringen und, wo erforderlich, die vorhandenen Instrumente der Weiterbildungsförderung einsetzen. Berufsberatung im Erwerbsleben ist abseits dieses Marktausgleichs nicht prioritär, spezielle Personaleinheiten sind nicht notwendig.

4. Fach- und Arbeitskräftesicherung aus dem Ausland auf Arbeitsmarktzulassung beschränken: Erwerbsmigration ist keine Aufgabe der Arbeitslosenversicherung bzw. ist es nicht mehr. Nachdem das Vermittlungsmonopol für ausländische Arbeitskräfte bereits vor Jahren gefallen ist, muss sie Arbeitskräfte nicht mehr im großen Umfang im Ausland anwerben. Ausländische Arbeitskräfte aktiv anzuwerben, gehört daher nicht in den Leistungskatalog der Arbeitslosenversicherung. Ihre vorrangige Aufgabe im Kontext der Erwerbsmigration ist die Arbeitsmarktzulassung. Da die Arbeitsmarktzulassung in der Regel Teil des Verfahrens zur Erteilung des Visums oder Aufenthaltstitels ist, muss die BA auch anteilig an den erhobenen Bearbeitungsgebühren beteiligt werden. Auch bei der Umsetzung der im Koalitionsvertrag zwischen Union und SPD vorgeschlagenen „Work-and-Stay-Agentur“ dürfen keine zusätzlichen Aufgaben, wie z. B. die Umsetzung der IT-Plattform, an die Arbeitslosenversicherung übertragen werden. Die Agentur kann einen wertvollen Beitrag zur Entlastung des Arbeitsmarktes leisten. Die Umsetzung darf aber nicht zu Lasten der Beitragszahler gehen.

Die Anerkennungs- und Qualifizierungsberatung, wie im Koalitionsvertrag vereinbart, bei der BA zu verstetigen, ist falsch und systemwidrig. Es ist Aufgabe der für die Anerkennung zuständigen Länder und Kammern, ein dauerhaftes und leicht zugängliches Beratungsangebot zu etablieren. Die BA hat keine Kompetenz im Bereich Anerkennungsverfahren und eine Zuständigkeit bei der BA läuft der notwendigen Fokussierung der BA auf Kernaufgaben zuwider. Wenn die Anerkennungs- und Qualifizierungsberatung auf die BA übertragen wird, muss dies aus Steuermitteln und nicht aus Mitteln der Arbeitslosenversicherung finanziert werden, unabhängig davon, ob es sich um potenzielle Kundinnen und Kunden der BA handelt. Die Finanzierung aus der Beitragskasse richtet sich nicht nur nach der Zielgruppe, sondern auch nach der Zuständigkeit der Arbeitslosenversicherung für die konkrete Aufgabe. Nach dem Bundesverfassungsgericht muss die Zuordnung zur Sozialversicherung inhaltlich begründet und gerechtfertigt werden.^[4] Die Anerkennung ausländischer Qualifikationen ist im Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz und damit in einem dem SGB III fachfremden Gesetz klar und hinreichend geregelt. Hiernach sind auch für die Beratung zur Anerkennung richtigerweise die Verantwortlichen für die Feststellung von Berufsqualifikationen zuständig: die Kammern und die Länder. Eine reine Verweis- bzw. Lotsenberatung durch die BA an die zuständigen Stellen ist bereits heute Aufgabe der BA. Hierfür sind keine neue Aufgabenverlagerung und keine finanzielle oder personelle Mehrung in der BA notwendig. Es ist auch nicht Aufgabe der BA, finanzielle Nöte der Bundesregierung nach Auslaufen einer ESF-Förderung abzufangen, wenn sich weder beim Bund noch bei den Ländern eine Folgefinanzierung ermöglichen lässt.

Soweit die BA sich bei Migrationsabkommen einbringt oder eigene Vermittlungsabsprachen abschließt, sind diese Aufwände aus Steuermitteln zu finanzieren. Auch Sprachförderung von Zugewanderten ist grundsätzlich eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe und deshalb keine, die aus Beitragsmitteln zu finanzieren ist. Das Gesamtprogramm Sprache, d. h. Integrationskurse und berufsbezogene Deutschsprachförderung, wird daher zu Recht aus Steuermitteln finanziert.

5. Aufgabenkritik durchführen und Aufgaben abgeben: Eine sich stetig wandelnde Arbeitslosenversicherung muss auch daraufhin überprüft werden, welche Aufgaben sie nicht mehr wahrnehmen muss. Es ist z. B. nicht mehr sinnvoll, dass die BA in Zeiten des Fachkräftemangels Fachkräfte ins Ausland vermittelt oder hierzu berät. Die Managementvermittlung ist mittlerweile abgeschafft. Auch andere Aufgaben sind kritisch zu hinterfragen. Aus Beitragsmitteln finanziertes Personal erteilt z. B. die Erlaubnis zur Arbeitnehmerüberlassung. Dabei unterliegt die – eigentlich selbstverwaltete – Arbeitslosenversicherung hier anders als sonst der Fachaufsicht des Bundesarbeitsministeriums. Grundsätzlich gilt: Wenn Aufgaben aus praktischen Erwägungen weiterhin durch die Arbeitslosenversicherung administriert werden sollen, ist immer eine auskömmliche, bürokratiearme und transparente Verwaltungskostenerstattung aus dem steuerfinanzierten Bundeshaushalt notwendig.

II. Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Resilienz der Arbeitslosenversicherung ermöglichen

Ein Einsatz der Sozialversicherungsbeiträge, um den allgemeinen Finanzbedarf des Staates zu decken, ist ausgeschlossen.^[5] Versicherte können nur insoweit – zusätzlich zur Steuerpflicht – mit Beiträgen belastet werden, als diese ihnen dann auch zugutekommen.^[6] Grundsätzlich beschränkt sich der soziale Ausgleich innerhalb einer Sozialversicherung immer nur auf andere Versicherte. Beiträge der nicht versicherten Beitragszahler, d. h. der Arbeitgeber, dürfen ebenfalls grundsätzlich nur den Mitgliedern der Sozialversicherung zugutekommen.^[7] Die – fremdnützige – Beitragspflicht der Arbeitgeber beruht allein auf der Verantwortungsbeziehung zwischen ihnen und den Versicherten.^[8] Gesamtgesellschaftliche Aufgaben werden auch nicht dadurch zu Versicherungsaufgaben, weil sie so eingeordnet oder bezeichnet werden: Das Bundesverfassungsgericht hat deutlich gemacht, dass es nicht genügt, eine Regelung in irgendeiner Weise der „sozialen Sicherheit“ zuzuordnen, sondern dass eine Zuordnung zur Sozialversicherung inhaltlich begründet und gerechtfertigt werden muss.^[9]

1. Wehrhaftigkeit sicherstellen: Damit die Arbeitslosenversicherung ihre Kernaufgaben wahrnehmen kann, muss sie sich gegen ständig neue Aufgaben, Aufgabenverlagerungen und Eingriffe in die Beitragskassen wehren können. Die angespannte Haushaltslage des Bundes führt bisher nicht dazu, dass priorisiert wird. Stattdessen greift der Gesetzgeber in die Beitragskasse und zweckentfremdet Beitragsmittel. Das Risiko weiterer Eingriffe steigt mit zunehmenden Haushaltszwängen. Rechtsschutzmöglichkeiten der Sozialversicherung und der Selbstverwaltung gegen Eingriffe müssen daher explizit gesetzlich klargestellt werden.
2. Beitragsfinanzierte Arbeitslosenversicherung und steuerfinanzierte Grundsicherung klar voneinander abgrenzen: Über effektive Rechtsschutzmöglichkeiten kann auch Klarheit hergestellt werden, ob eine Aufgabe aus Beitragsmitteln oder aus Steuermitteln zu finanzieren ist. Die Beschreitung des Rechtsweges sollte jedoch nur in Zweifelsfällen notwendig sein. Der Gesetzgeber muss die grundsätzliche Trennung von steuerfinanzierten und beitragsfinanzierten Aufgaben wieder ernster nehmen. Dem widerspricht auch die Vereinbarung im Koalitionsvertrag, wonach die Anerkennungs- und Qualifizierungsberatung bei der BA verstetigt werden soll. Die Rechtskreise SGB III (Arbeitslosenversicherung) und SGB II (Grundsicherung für Arbeitsuchende - Bürgergeld) sind in den letzten Jahren zusehends verschwommen. Dies ist mit zusätzlichen finanziellen und personellen Belastungen der Arbeitslosenversicherung verbunden. Dadurch misslingt der Aufbau einer Rücklage im beitragsfinanzierten Haushalt der BA mit dem Resultat, dass die notwendige Krisenvorsorge nicht stattfinden kann. Ein beliebiges Verschieben gesamtgesellschaftlicher Aufgaben mit dem (ausdrücklichen) Ziel, Kosten in die Arbeitslosenversicherung zu verlagern, ist unzulässig. Die Weiterbildung von Bürgergeldempfängern hätte daher nicht in die Arbeitslosenversicherung und damit Beitragsfinanzierung verschoben werden dürfen. Diese Aufgabenübertragung, die zum 1. Januar 2025 in Kraft getreten ist, ist verfassungswidrig. Wenn sie organisatorisch nicht rückabgewickelt werden soll, dann müssen zumindest die Kosten wieder aus Steuern finanziert werden. Dies muss eine Erstattung der Verwaltungskosten einschließen.
3. Grundlegende Reform der Arbeits- und Sozialverwaltung angehen: Statt aus rein fiskalischen Gründen Aufgaben und Kosten hin- und herzuschieben, muss 20 Jahre nach der letzten großen Reform eine unabhängige Kommission, losgelöst von festgefahrenen Debatten und Denkmustern, die Frage beantworten, wie die Arbeitsverwaltung zukünftig organisiert werden soll. Eine grundlegende Reform der Arbeits- und Sozialverwaltung ist notwendig, damit arbeitslose Menschen wirtschaftlich und effizient in Arbeit gebracht werden können. Das System aus Arbeitsagenturen, gemeinsamen Jobcentern und rein kommunalen Jobcentern ist nicht mehr überlebensfähig, verursacht Doppelstrukturen und hohen bürokratischen und damit finanziellen Aufwand. Der Fachkräftemangel trifft auch die öffentliche Verwaltung. Das System ist für Fachleute nicht mehr durchschaubar und für Bürgerinnen und Bürger und Arbeitgeber erst recht nicht. Es spricht viel dafür, die aktive Arbeitsförderung für alle Menschen, die arbeitslos und erwerbsfähig sind, bei einer Stelle zu bündeln. Die verschiedenen steuerfinanzierten Sozialleistungen - wie Grundsicherung, Kinderzuschlag, Wohngeld - müssen mit Blick auf Arbeitsanreize besser aufeinander abgestimmt, zusammengefasst und die Verfahren digitalisiert werden. Die heutige Definition von Erwerbsfähigkeit muss auf den Prüfstand und das Teilhabesystem neu und durchlässig gestaltet werden. Die kommunalen Eingliederungsleistungen, wie Schuldnerberatung, Suchtberatung und psychosoziale Betreuung, müssen sich sinnhaft in das neue System einfügen. Die Frage des besten Systems sollte zuerst geklärt werden. Wird die Frage der Finanzierung gleich im ersten Schritt mitgedacht, werden Denkräume unnötig verengt. Erst in einem zweiten Schritt sollte die Frage der Finanzierung gestellt werden.
4. Hürden für Digitalisierung und Automatisierung beseitigen: In der Arbeitslosenversicherung muss konsequent digitalisiert und automatisiert werden. Bis zum Jahr 2034 werden gut ein Drittel der Beschäftigten die BA verlassen. Hürden, wie der fehlende Rechtsrahmen für die Nutzung externer Cloud-Dienste, komplexe Rechtsetzung, Sozialdatenschutz, kassenrechtliche Bestimmungen, wie das Vier-Augen-Prinzip, und wenig praktikable und nutzerfreundliche Authentifizierungs- und Identifikationsmöglichkeiten, müssen angepasst oder abgebaut werden. Daten müssen zukünftig effektiver genutzt werden. Das erfordert die konsequente Umsetzung des Once-Only-Prinzips. Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen sollten ihre Standardangaben nur einmal mitteilen müssen. Durch die Wiederverwendung und den Austausch vorliegender Daten verringert sich der Aufwand und die Kosten für die Verwaltung insgesamt. Hierfür müssen Schnittstellen und Register etabliert und rechtliche Grundlagen für den Datenaustausch geschaffen werden.
5. Zusammenarbeit an den Schnittstellen verbessern: Entscheidende Gelingensbedingung ist, dass sich alle Beteiligten in der Arbeits- und Sozialverwaltung gemeinsam am einzelnen Unterstützungsbedürftigen anstatt an Zuständigkeiten orientieren. Größtmögliche Durchlässigkeit über das gesamte Sozialsystem hinweg (heutige Rechtskreise und Sozialgesetzbücher) muss gelebt werden. Diese Verpflichtung zur Zusammenarbeit ist einerseits eine Frage der Haltung und Führung, andererseits kann das auch rechtlich verbindlich ausgestaltet werden, wie es z. B. durch das Bundesteilhabegesetz geregelt und den Rehabilitationsträger zur Ausgestaltung übergeben wurde. Gemeinsames Ziel muss sein, jede und jeden zur Arbeit zu befähigen, um ein von Sozialleistungen unabhängiges und selbstbestimmtes Leben zu ermöglichen. Eigenverantwortung und Mündigkeit jedes und jeder Einzelnen sollten im Mittelpunkt stehen und gleichzeitig eingefordert werden.